廣東省惠州市中級人民法院
行政裁定書
（2002）惠中法行終字第12號
上訴人（原審原告）徐秀清，女，漢族，43歲，龍門縣天堂山英村村民小組村民。
訴訟代理人賴映瓊，廣東金日律師事務所律師。
訴訟代理人潘偉民，47歲，漢族，增城市正果鎮(zhèn)合水店小學教師，上訴人之夫。
被上訴人（原審被告）龍門縣人民政府。
法定代表人鄧木林，縣長。
訴訟代理人賴錦銘，龍門縣法制局局長。
訴訟代理人張玉祥，龍門縣法制局干部。
原審第三人龍門縣移民辦公室。
法定代表人曾耀光，主任。
原審第三人龍門縣天堂山英村村民小組（下稱英村村民小組）。
負責人徐錫培，該村民小組長。
上訴人徐秀清因龍門縣人民政府行政不作為一案，不服龍門縣人民法院（2001）龍法行再初字第1號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭審理了本案。本案現(xiàn)已審理終結。
案經原審法院審理認為：原審原告徐秀清要求原審被告龍門縣人民政府確認其是天堂山水庫移民戶，并享受移民待遇的問題，參照龍門縣人民政府龍府[1998]68號文件的規(guī)定，“各村民、村民委員會、村民小組在辦理確認享受移民待遇人員中，要堅持實事求是，不漏報、不虛報的原則，為依時準確做好辦理確認手續(xù)，要求以村民委員會為單位，逐村逐戶核實享受移民待遇人員名單。張榜公布期間，如有質疑，各村民可向村民小組，村民委員會或直接向天堂山鄉(xiāng)政府、移民辦反映，經村民委員會調查核實后報天堂山鄉(xiāng)政府及移民辦公室審查批準，最后張榜公布定案”，根據(jù)這一逐級核實上報和審批的確認程序，原審被告龍門縣人民政府不是直接確認是否移民的機關，因此，原審原告徐秀清訴原審被告龍門縣人民政府不作為的理由不成立，本院不予支持。原審原告就其是否享受移民待遇問題于2000年12月19日向本院提起訴訟，依照廣東省天堂山水利樞紐工程移民辦公室天移字[1992]019號第三條的規(guī)定“審批享受移民待遇的截止時間為1992年11月底”，原告的起訴已超過了法定訴訟期限。根據(jù)最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第五十六條第一款第（一）項之規(guī)定，案經審判委員會討論決定，判決：駁回原審原告徐秀清的訴訟請求。本案一、二審受理費共600元，由原審原告徐秀清負擔。
上訴人徐秀清不服原審判決上訴稱：一、原審判決認為龍門縣人民政府不是確認移民機關是錯誤的。1、在天堂山水利樞紐工程移民辦公室于1993年3月21日被撤銷前，該辦是審查批準移民資格的機構。村民小組、村委會乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)府都不是批準移民資格的單位。2、龍門縣人民政府撤銷天堂山水利樞紐工程移民辦公室后，專門成立了龍門縣移民辦公室來管理移民事務，包括移民資格和移民待遇問題也應由其確認。二、原審判決認為上訴人的起訴已超過法定訴訟時效錯誤。1、上訴人在得知移民身份名單公布的二、三榜沒自己的名字時，已按規(guī)定向村反映，也多次用各種形式向龍門縣移民辦、縣委、縣政府、惠州市移民辦、省水利廳反映，要求落實移民待遇，但都沒得到書面答復。2、被上訴人的侵權行為是一個持續(xù)行為，至今尚未結束。綜上請求二審法院支持上訴人的訴訟請求。
被上訴人龍門縣人民政府答辯稱：一、答辯人不存在不作為的行為。被答辯人起訴答辯人規(guī)避其是否享受移民待遇屬不作為。不作為是指負有某種法定義務，而未履行的行為。答辯人并未負有要作出被答辯人是否享受移民待遇屬的法定義務。因此，答辯人不存在不作為的行為。2、被答辯人的訴訟請求不屬于行政機關作出的具體行政行為，也不屬于行政訴訟法第十一條明確規(guī)定人民法院受理行政案件的受理范圍。因此，被答辯人的訴訟請求不屬于人民法院受理行政案件的范圍。3、依照廣東省天堂山水利樞紐工程移民辦公室天移字[1992]019號第三條的規(guī)定“審批享受移民待遇的截止時間為1992年11月底”。被答辯人于2000年12月19日才提起行政訴訟，已超過法定訴訟時效。綜上，請求二審法院維持一審判決，駁回被答辯人的上訴。
原審第三人龍門縣移民辦公室答辯稱：一、一審法院認定被上訴人不是直接確認是否移民的機關是正確的。被上訴人是指定龍府[1989]68號文件《關于天堂山水利樞紐工程移民待遇問題的規(guī)定》的機關，該文規(guī)范了享受移民待遇的條件和審查報批程序；明確規(guī)定了享受移民待遇人員由天堂山鄉(xiāng)政府、天堂山水利樞紐工程移民辦公室審查批準，張榜公布定案。因此，被上訴人不是直接審批確認移民的機關。二、一審法院認定被答辯人起訴已超過訴訟時效正確。審批確認移民待遇的人員名單，按照廣東省天堂山水利樞紐工程移民辦公室天移字[1992]019號第三條的規(guī)定“審批享受移民待遇的截止時間為1992年11月底”。被答辯人于2000年12月17日才提起行政訴訟，已超過法定訴訟時效。三、答辯人是1993年3月2日成立的。審批移民待遇的人員是原天堂山移民辦公室會同天堂山鄉(xiāng)政府，按照龍門縣人民政府龍府[1998]68號文件規(guī)定的條件和程序審批的，被答辯人未被確認享受移民待遇的原因是因不符合龍府[1998]68號文規(guī)定的條件。綜上，請求二審法院駁回上訴，維持原判。
原審龍門縣天堂山英村民小組答辯稱：一、本村89年的移民核定工作，是按龍府[1998]68號文的規(guī)定及村規(guī)民約并召開村民會議進行的。二、上訴人在1983年就已結婚并于1984年9月生了小孩。因各種原因及計劃生育問題于1987年10月同其丈夫回來補領結婚證書。從1983年至1998年上訴人一直不在英村居住，也是說她不是英村村民。上訴人是“出嫁女”按規(guī)定無資格享受移民待遇。三、上訴人稱天移字[1992]019號文未張貼公告或以其他形式讓所有移民都知道，不是事實。上訴人對其不能享受移民待遇從1989年冬審定移民待遇名單后直至1998年12月14日前都沒提出過異議。在天堂山水利樞紐工程移民辦公室因水庫建成，移民工作結束，該機構自動消失的情況下即天移字[1992]019號文下發(fā)作出審批移民待遇截止時間是1992年11月底止。此文件發(fā)至各村，并由村里召開村民大會并張貼。四、被上訴人關于移民工作的有關文件是移民工作依據(jù)，原審判決認定事實正確。請求二審法院駁回上訴，維持原判。
經審理查明：根據(jù)廣東省人民政府[1987]40號文關于《批準天堂山水庫工程復建》的批復，1988年下半年，在廣東省水利廳的組織下，位于龍門縣的天堂山動工興建天堂山水庫。因庫區(qū)需遷徙當?shù)鼐用?，而由龍門縣人民政府成立了龍門縣天堂山水利樞紐工程移民辦公室（下稱天堂山移民辦），負責確認當時庫區(qū)移民的身份及是否享受移民待遇。1989年5月29日，龍門縣人民政府向龍門縣天堂山鄉(xiāng)政府（下稱天堂山鄉(xiāng)政府）、縣屬各有關單位批轉下發(fā)了天堂山移民辦擬訂的《關于天堂山水利樞紐工程移民待遇問題的規(guī)定》的龍府[1989]68號文。該規(guī)定對享受移民待遇的條件及審查程序作了規(guī)定。其中在審查程序中規(guī)定確認享受移民待遇人員，經各村民委員會調查核實后，報天堂山鄉(xiāng)政府及天堂山移民辦公室審查批準。1989年冬，上訴人所在的英村村民小組根據(jù)龍府[1989]68號文的要求，經天堂山鄉(xiāng)政府及天堂山移民辦公室審批，張榜公布了該村民小組享受移民待遇的名單。1992年10月30日，天堂山移民辦向庫區(qū)各管理區(qū)和村委發(fā)布了天移字[1992]019號《對部分移民戶的水電安裝費及審批移民待遇截止時間問題的規(guī)定》。該規(guī)定規(guī)定審批享受移民待遇的截止時間為1992年11月底。1992年底天堂山水庫竣工。1993年3月21日，天堂山移民辦經龍門縣人民政府批準撤銷。1993年3月2日，經龍門縣人民政府批準龍門縣移民辦公室成立，負責承辦移民（包括天堂山庫區(qū)移民）的安置、管理、服務，屬事業(yè)法人單位。
另查，上訴人為龍門縣天堂山鎮(zhèn)九牛圳村民委員會英村組村民。1987年10月30日，上訴人與增城市正果鎮(zhèn)教師潘偉民結婚。天堂山鄉(xiāng)政府和天堂山移民辦核準，確認上訴人不能享受移民待遇，由英村村民小組張榜公布。沒有證據(jù)證明上訴人曾向天堂山鄉(xiāng)政府或天堂山移民辦提出其應享受移民待遇的申請。1998年12月14日，上訴人向龍門縣移民辦公室書面提出異議，請求確認其移民身份和享受移民待遇。在得不到解決后，2000年12月20日，上訴人向原審法院提起訴訟，要求判令被上訴人對其是否享受移民待遇作明確答復。
本院認為，負責確認天堂山庫區(qū)移民身份和落實享受移民待遇，制訂天移字[1992]019號文的天堂山移民辦，是被上訴人批準成立的，其已于1993年3月21日經龍門縣人民政府批準而撤銷。而后，被上訴人批準成立了龍門縣移民辦公室（屬事業(yè)法人單位），其負責承辦移民的安置、管理等職權。被上訴人無法提供法律依據(jù)證明龍門縣移民辦公室行使的職權是法律法規(guī)規(guī)章授權的，所提供的依據(jù)是規(guī)范性文件，依據(jù)最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條第二款、第二十一條的規(guī)定，應視為是被上訴人委托龍門縣移民辦公室行使職權，依法被上訴人應為本案被告。原審判決認定被上訴人不是本案被告錯誤，依法應予糾正。上訴人從英村村民小組于1989年冬張榜公布，天堂山移民辦核準確定其不能享受移民待遇的名單時起，就已知道自己的權益受到了侵害，但直到1998年12月14日才向龍門縣移民辦書面提出請求確認其享受移民待遇的申請。根據(jù)最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第四十一第一款“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年”的規(guī)定，上訴人在本案中提起行政訴訟的法定期限已過。上訴人認為其一直有向有關部門申訴，要求解決其享受移民待遇的問題，但卻沒有證據(jù)可以證明其主張，上訴人出具的證據(jù)只能證明其在1998年12月14日才向龍門縣移民辦書面提出請求，確認其應享受移民待遇的申請。而被上訴人出具的證據(jù)，也證明上訴人只在1998年12月14日才向龍門縣移民辦書面提出申請。故上訴人依其一直有向有關部門申請享受移民待遇，作為訴訟時效中斷的理由不充分，本院不予支持。原審法院既然認定上訴人的起訴已超過法定的訴訟期限，但又作出駁回訴訟請求的判決不妥，應予糾正。1989年冬，天堂山移民辦核準確定上訴人不能享受移民待遇，并將之張榜公布，該行為是行政法律行為，一經作出即完結，該行政法律行為不存在持續(xù)性，上訴人的權益就受到影響。故上訴人認為被上訴人的行為屬于持續(xù)性的侵權行為的理由不成立，本院不予采納。依照最高人民法院《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一第一款、第四十四條第一款第（六）項、第七十九條第（一）項及《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項的規(guī)定，裁定如下：
一、撤銷龍門縣人民法院（2001）龍法行再初字第1號行政判決。
二、駁回上訴人徐秀清的起訴。
一、二審訴訟費600元，由上訴人徐秀清負擔。
本裁定為終審裁定。
審 判 長 池志勇
審 判 員 劉 燁
代理審判員 鄧耀輝
二00二年六月十七日
書 記 員 鄭麗君
惠州市中級人民法院網站
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