廣東省惠州市中級人民法院
行政判決書
（2002）惠中法行終字第41號
上訴人（原審原告）李玉光，男，漢族，1972年2月出生，現(xiàn)住惠州市惠城區(qū)下埔南三街7號2棟，系惠城區(qū)江北錦源砂場經(jīng)營者。
上訴人（原審原告）蘇金紅，男，漢族，1960年10月出生，現(xiàn)住惠州市惠城區(qū)七聯(lián)沙墩頭村6號，系惠城區(qū)偉雄砂場經(jīng)營者。
上訴人（原審原告）楊城，男，漢族，1975年10月出生，現(xiàn)住惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)東亞永苑村，系惠城區(qū)汝湖新友砂場經(jīng)營者。
上述上訴人訴訟代理人曾斌，廣東惠順達律師事務(wù)所律師。
上述上訴人訴訟代理人闕光云，廣東百德律師事務(wù)所律師。
被上訴人（原審被告）惠州市國土資源局，地址：惠州市惠城區(qū)下埔大道國土大樓。
法定代表人麥鏡儒，局長。
訴訟代理人邢通海，惠州市國土資源局監(jiān)察科科長。
訴訟代理人汪玉玲，廣東偉倫律師事務(wù)所律師。
第三人惠州市東潤砂業(yè)有限公司。
法定代表人鄔日光，經(jīng)理。
第三人惠州市東砂砂業(yè)有限公司。
法定代表人陳惠生，經(jīng)理。
第三人惠州市東生砂業(yè)有限公司。
法定代表人董智剛，經(jīng)理。
上述第三人訴訟代理人張文健，廣東寶晟律師事務(wù)所律師。
上訴人李玉光、蘇金紅、楊城因招標行政行為糾紛一案，不服惠城區(qū)人民法院（2002）惠城法行初字第16號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。
原審判決認為，被告惠州市國土資源局作出的招標行政行為，是根據(jù)廣東省國土資源廳（2001）221號文件、惠州市人民政府常務(wù)會議紀要[八屆37（2002）1號]、惠州市人民政府（2002）17號《關(guān)于請求將我市列為采礦權(quán)有償出讓試點市的函》、廣東省國土資源廳（2002）52號《關(guān)于同意惠州市列為采礦權(quán)有償出讓試點市的復(fù)函》、惠州市人民政府2002年3月18日《關(guān)于加強東江西枝江惠州市區(qū)河道采砂管理的通告》等文件精神，于2002年3月29日發(fā)布了《東江惠州城區(qū)段河砂采礦權(quán)招標公告》，招標公告在惠州市人民政府信息網(wǎng)絡(luò)和土地交易中心大廳電子顯示屏顯示公告，是符合《中華人民共和國招標投標法》第十六條第一款規(guī)定：“招標人采用公開招標方式的，應(yīng)當發(fā)布招標公告，依法必須進行招標的項目的招標公告，應(yīng)當通過國家指定的報刊、信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒介發(fā)布”。三個第三人的投標是根據(jù)惠州市土地交易中心2002年3月26日發(fā)布的東江惠州市城區(qū)段河砂采礦權(quán)投標須知第二條規(guī)定，雖未取得營業(yè)執(zhí)照，但已先在工商部門進行備案登記后，屬合法投標者，至于三個第三人中標，根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》第二十八條的規(guī)定，投標人不少于3個，但3個投標人應(yīng)在“投標人不少于3個”之列，因此屬合法的中標。綜上所述，被告的招標行政行為，程序合法，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，本院予以支持。三原告所訴請求撤銷被告2002年4月16日作出的招標行政行為，理由不充分，證據(jù)不足，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規(guī)定，判決如下：維持被告惠州市國土資源局2002年4月16日的招標行政行為。本案受理費100元，由原告李玉光、蘇金紅、楊城共同負擔。
上訴人李玉光、蘇金紅、楊城不服一審判決，上訴稱：一、原審判決認定被上訴人此次采砂權(quán)招標程序合法顯然錯誤。被上訴人此次采砂權(quán)招標違反法定程序，表現(xiàn)在：1、被上訴人未按規(guī)定發(fā)布招標公告；2、被上訴人未依法給投標人編制投標文件所需的法定時間；3、被上訴人未依法組建評標委員會；4、被上訴人未依法對開標過程進行記錄和存檔備查；5、被上訴人未依法提交書面評標報告。二、原審判決回避及未認定被上訴人此次采砂權(quán)招標實體違法屬錯誤。被上訴人此次采砂權(quán)招標實體違法，表現(xiàn)在：1、被上訴人在舉辦招標活動之始即公開了招標標底；2、被上訴人將公開招標變?yōu)檠堈袠耍?、參與此次招標的投標人未達到法定人數(shù)；4、三個中標人不具備法定招標資格；5、被上訴人此次招標未經(jīng)有管轄權(quán)的水行政主管部門審批；6、被上訴人完成招標后，改變堆砂點等實質(zhì)性的要求和條件。三、原審判決適用法律、法規(guī)錯誤，表現(xiàn)在：1、對被上訴人此次投標程序違法，未適用《中華人民共和國招標投標法》、《評標委員會和評標方法暫行規(guī)定》、《投標公告發(fā)布暫行辦法》、省政府辦公廳粵府辦[2001]88號文和省水利廳粵水政法[2002]21號文等的有關(guān)規(guī)定；2、對被上訴人此次招標實體違法，未適用《中華人民共和國招標投標法》和《《中華人民共和國民法通則》、《公司登記管理條例》等有關(guān)規(guī)定。四、原審判決未完整列明上訴人提交的證據(jù)材料及闡明此證據(jù)是否采納的理由。綜上所述，原審判決認定本案事實錯誤，適用法律不當，請求二審法院依法撤銷原判，確認被上訴人此次采砂權(quán)招標中標無效，判決撤銷被上訴人作出的招標行政行為，并判令被上訴人重新進行招標。
被上訴人惠州市國土資源局答辯稱：一、答辯人作出的東江河道采砂權(quán)投標具體行政行為符合《中華人民共和國招標投標法》的公平、公正、公開原則，是合法有效的行政行為，一審判決的認定是正確的。1、法律依據(jù)：答辯人依據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國招標投標法》等法律和國土資源部、國家工商行政管理局聯(lián)合發(fā)布的行政規(guī)章（國土資發(fā)[1998]104號文）等有關(guān)規(guī)定作出東江河道采砂權(quán)招投標行為。2、答辯人組織實施的東江河道采砂權(quán)招投標行為各個階段均合法有效。二、三被答辯人的上訴請求和理由缺乏充足的事實和法律依據(jù)，應(yīng)予以駁回，具體理由為：1、答辯人并未侵犯三被答辯人合法權(quán)益，三被答辯人起訴缺乏法律依據(jù)；2、三被答辯人的訴訟屬惡意訴訟；3、三被答辯人混淆了許多法律關(guān)系和法律概念的區(qū)別。綜上所述，三被答辯人的起訴和上訴均缺乏事實和法律依據(jù)，一審判決正確，請求二審法院予以維持。
第三人惠州市東潤砂業(yè)有限公司、惠州市東砂砂業(yè)有限公司、惠州市東生砂業(yè)有限公司答辯稱：一、答辯人是按照法定程序參與投標活動的。1、答辯人是在公共場合，通過公開渠道知道招投標事項的，并不是從招標部門內(nèi)部人員中獲得招投標信息的；2、答辯人是專門為此次招投標而成立公司的，是合法的投標者；3、答辯人所制作的標書符合招投標公告和相關(guān)的法律規(guī)定；4、答辯人在規(guī)定的時間將標書投入指定標箱，完全符合招投標公告關(guān)于投遞標書時間的規(guī)定；5、在招投標現(xiàn)場會上，答辯人的法定代表人均準時到現(xiàn)場參加開標，此次招投標是在公開、公平、公正的原則基礎(chǔ)上完成的。二、答辯人認為上訴人提到的關(guān)于答辯人不具備合法投標資格，本次投標不夠法定人數(shù)等問題是對有關(guān)口法律及事實的曲解，純屬其錯誤的一面之詞。1、答辯人完全符合法定投標資格；2、參與此次招標的投標人是符合法定人數(shù)的，上訴人認為對每個標段的競投少于三人實際上是對有關(guān)法律的錯誤理解，有關(guān)法律和招投標公告從未禁止一個投標者不能同時競得三個標或是三個投標者各中一個標；3、對于被上訴人在舉辦招標活動之始即公開招標標底，也是符合招標法之規(guī)定的；4、上訴人稱此次招標未經(jīng)有管轄權(quán)的水行政主管部門審批，其所依據(jù)的廣東省水利廳粵水政法（2002）21號文，是在本次招標活動之后下發(fā)的，對本次招投標活動是沒有任何效力的。請求二審法院依法駁回上訴，維持原判。
經(jīng)審理查明，2001年10月15日，廣東省國土資源廳向被上訴人惠州市國土資源局發(fā)出粵國土資（礦管）字[2001]221號《關(guān)于做好礦產(chǎn)資源（河道沙礦）采礦權(quán)招投標試點準備工作的通知》，擬在惠州市開展礦產(chǎn)資源（河道沙礦）采礦權(quán)招投標試點工作。2001年12月30日，惠州市人民政府八屆37次（2002）1號常務(wù)會議決定將采砂權(quán)招標投標交由被上訴人統(tǒng)一組織實施，并同意被上訴人關(guān)于河砂采礦權(quán)招標的意見，將東江市區(qū)河段劃分為四個砂礦資源可采區(qū)，其中三段的開采權(quán)進行公開招標。2002年2月25日，惠州市人民政府組織的工作小組召開了河道采砂整頓工作砂場業(yè)主會議，對河砂采礦權(quán)招投標相關(guān)事宜進行告知，上訴人李玉光、蘇金紅等親自到場參加了該次會議。2002年3月6日，被上訴人向廣東省國土資源廳提交《關(guān)于請求將我市列為采礦權(quán)有償出讓試點市的函》。2002年3月11日，廣東省國土資源廳復(fù)函同意將惠州市列為廣東省采礦權(quán)有償出讓試點市，并同意按被上訴人制定的方案實施河砂采礦權(quán)招標工作。2002年3月29日，被上訴人在惠州市人民政府信息網(wǎng)絡(luò)和交易中心大廳電子顯示屏上發(fā)布了《東江惠州市城區(qū)段河砂采礦權(quán)招標公告》，公告中對招標的三個標段情況、投標人必備條件、竟投事項等作了明文告知。招標公告上通知投標人于2002年4月1日領(lǐng)取招標文件，報名為4月5日。至截止日，上訴人并未前去報名。2002年4月16日，被上訴人舉行招標投標現(xiàn)場會，惠州市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、廣東省國土廳及部分市國土部門負責人、新聞單位和記者到場，有第三人惠州市東潤砂業(yè)有限公司、惠州市東砂砂業(yè)有限公司、惠州市東生砂業(yè)有限公司及相關(guān)人員參加投標，當場開標，定標結(jié)果三個標段分別由三個第三人中標。被上訴人即發(fā)給第三人中標書，雙方簽定了惠州市采礦權(quán)有償取得合同書，期限三年。上訴人認為被上訴人此次采砂權(quán)招標沒有告知他們參加競投，招標行為不公正、公平，屬于暗箱操作，向原審法院提起行政訴訟，請求確認被上訴人的采砂權(quán)招標行政行為無效，撤銷本次招標的中標結(jié)果。
本院認為，被上訴人是法定的砂礦資源管理機關(guān)，其組織實施的河道采砂權(quán)招標行政行為，是經(jīng)過廣東省國土資源廳審核批準和惠州市人民政府批準的，依法其實施采砂權(quán)招標行政行為是職權(quán)行為?！吨腥A人民共和國招標投標法》第五條規(guī)定，招標投標應(yīng)遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則?！吨腥A人民共和國招標投標法》第十六條第一款的規(guī)定：“ 招標人采用公開招標方式的，應(yīng)當發(fā)布招標公告。依法必須進行招標的項目的招標公告，應(yīng)當通過國家指定的報刊、信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒介發(fā)布。”惠州市人民政府組織的工作小組于2002年2月25日召開了河道采砂整頓工作砂場業(yè)主會議，對河砂采礦權(quán)招投標相關(guān)事宜向上訴人李玉光、蘇金紅等進行了告知，上訴人李玉光、蘇金紅等親自到場。同時，被上訴人依法在惠州市人民政府網(wǎng)上及惠州市土地交易中心電子顯示屏上發(fā)布了招標公告。被上訴人在招標公告中對招標的三個標段情況、投標人必備條件、竟投事項等作了明文告知，對包括上訴人、第三人在內(nèi)的所有競投者一視同仁，并沒有為上訴人設(shè)置歧視性條款，更沒有為第三人創(chuàng)造優(yōu)惠性條件， 招標投標的條件是公開、公平、公正的。被上訴人并依照法律規(guī)定，組織召開了招標投標現(xiàn)場會，對投標人條件依法進行了審查，對競標、開標、評標、中標全過程公開進行，并邀請了惠州市人民政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、廣東省國土廳負責人、新聞媒介到場觀看，對現(xiàn)場招標投標情況刻錄VCD，綜觀整個程序是公開、公正的。綜上所述，被上訴人組織實施的河道采砂權(quán)招標投標活動是符合《中華人民共和國招標投標法》第五條所規(guī)定的公開、公平、公正和誠實信用的原則。
對于上訴人上訴所述，本院認為：一、關(guān)于三個第三人投標資格的問題。國土資源部、國家工商行政管理局國土資發(fā)[1998]104號《關(guān)于礦山企業(yè)辦理采礦登記與企業(yè)工商登記有關(guān)問題的通知》第一條第（二）項規(guī)定：“設(shè)立礦山企業(yè)的采礦權(quán)申請人經(jīng)工商行政管理機關(guān)核準，取得該企業(yè)名稱使用權(quán)后，按照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第三條、第四條的規(guī)定以及國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的授權(quán)到相應(yīng)的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門申請劃定礦區(qū)范圍?！钡冢ㄈ╉椧?guī)定：“設(shè)立礦山企業(yè)的采礦權(quán)申請人持采礦登記管理機關(guān)劃定礦區(qū)范圍的批復(fù)文件和其他有關(guān)文件、證件，到工商行政管理機關(guān)辦理企業(yè)法人登記或營業(yè)登記?！?按照以上規(guī)定，設(shè)立礦山企業(yè)的程序是先到工商行政管理機關(guān)進行核準登記，劃定礦區(qū)范圍后，再到工商行政管理機關(guān)辦理企業(yè)法人登記或營業(yè)登記?！吨腥A人民共和國招標投標法》第十八條規(guī)定：“國家對投標人的資格條件有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！币虼?，三個第三人在工商行政管理機關(guān)進行預(yù)先核準后，參加投標是符合以上規(guī)定的。二、關(guān)于被上訴人此次招標是否經(jīng)水行政主管部門審批的問題。本院認為，其一，被上訴人對河道采砂權(quán)進行招標投標，與中標者簽定河道采礦權(quán)有償取得合同書，其實質(zhì)是對國有礦砂資源進行公開拍賣，其簽定行為是行政合同行為，體現(xiàn)了政府對公益項目實行公開競爭、公益優(yōu)先原則。對礦砂資源頒發(fā)采礦許可證，由水行政主管部門及國土資源部門依職權(quán)分工進行審批頒發(fā)，是行政許可行為，行政許可的目的不得與創(chuàng)收、效益相聯(lián)系；而被上訴人此次采砂權(quán)招標投標強調(diào)的是為政府創(chuàng)收；顯然，以上兩種行政行為的性質(zhì)是不同的。其二，惠州市人民政府八屆37次（2002）1號常務(wù)會議將采砂權(quán)招標投標交由被上訴人統(tǒng)一組織實施，該次會議水利部門主管領(lǐng)導(dǎo)參與了會議。就此次采砂權(quán)招標投標，惠州市人民政府與廣東省水利廳進行過協(xié)調(diào)并征得同意。其三，從現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定看，并未規(guī)定領(lǐng)取礦砂資源采礦許可證后方可進行投標競標?；谝陨侠碛?，本院認為，被上訴人此次招標未經(jīng)水行政主管部門審批，并未違反法律規(guī)定。三、上訴人認為被上訴人組織實施的此次采砂權(quán)招標投標活動屬暗箱操作與事實不符，被上訴人遵循了公開、公平、公正和誠實信用的原則，所依理由本院在上面已作論述，故上訴人本訴求，本院不予采納。
本院應(yīng)特別提到的是，被上訴人組織實施的河道采砂權(quán)招標行政行為程序上存在欠缺之處。其一，招標文件發(fā)出之日及投標人提交投標文件截止之日時間上未嚴格依相關(guān)規(guī)定進行；其二， 對采砂權(quán)招標設(shè)置了標底，采取價高者得的方式，而對標底進行了公開；其三，未按有關(guān)規(guī)定，由評標委員會書面評標報告。但被上訴人招標投標行為并無出現(xiàn)影響公開、公平、公正和誠實信用的情形，亦不存在《中華人民共和國招標投標法》所規(guī)定中標無效的情形。本院綜合以上各種因素進行考量，權(quán)衡雙方相關(guān)理由，認為被上訴人組織實施的河道采砂權(quán)招標投標活動是符合《中華人民共和國招標投標法》第五條規(guī)定的公開、公平、公正和誠實信用的原則；因此應(yīng)確認被上訴人所實施的河道采砂權(quán)招標行政行為合法有效。上訴人要求確認被上訴人組織實施的河道采砂權(quán)招標行政行為無效，撤銷本次招標的中標結(jié)果的訴求，本院不予采納。被上訴人所持理由及請求，本院予以采信。原審認定事實清楚，程序合法，適用法律、法規(guī)基本正確，但判決欠妥。依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第一款規(guī)定，被上訴人實施的招標行政行為合法但不適宜判決維持，依法應(yīng)確認被上訴人實施招標行政行為合法或有效，原審法院適用《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規(guī)定作出維持被上訴人招標行政行為的判決不當，應(yīng)予以變更，確認被上訴人組織實施的招標行政行為有效。依照《中華人民共和國招標投標法》第五條、《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項、第五十七條第一款的規(guī)定，判決如下：
一、變更惠城區(qū)人民法院（2002）惠城法行初字第16號行政判決“維持被告惠州市國土資源局2002年4月16日的招標行政行為”的判項為確認被上訴人惠州市國土資源局于2002年4月16日所實施的招標行政行為有效。
二、駁回上訴人李玉光、蘇金紅、楊城要求撤銷被上訴人惠州市國土資源局于2002年4月16日實施的招標行政行為的中標結(jié)果的訴訟請求。
本案二審訴訟費100元由上訴人李玉光、蘇金紅、楊城共同負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 池志勇
審 判 員 劉 燁
代理審判員 鄧耀輝
二00二年十二月四日
書 記 員 鄭麗君
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